Utorok, 23. 01. 2007
M.E.S.A.10 v médiách, Viktor Nižňanský, Obecné noviny 23.1.2007, S komunálnou reformou koketuje aj bohaté Švajčiarsko
Ani slovenské obce sa skôr či neskôr nevyhnú ďalšej reforme
S komunálnou reformou koketuje aj bohaté Švajčiarsko
(Informácie o snahách v kantóne Luzern)
Po viac-menej ukončenej hlavnej etape reformy verejnej správy zavŕšenej fiškálnou decentralizáciou je na tomto „fronte“ pokoj, hoci bývalý splnomocnenec vlády a vláda SR zanechali po sebe ucelený (analytický i syntetický) materiál o potrebe a možnostiach realizácie tzv. komunálnej reformy, ktorá by mala priniesť efektívnejšiu správu najmä menších obcí. Malé obce totiž objektívne nemôžu kvalitne zvládnuť niektoré kompetencie, ktoré im priniesla reforma. Bývalý splnomocnenec vlády SR pre reformu verejnej správ Viktor Nižňanský (M.E.S.A.10) v spolupráci so ZMOS vlani v septembri preto pozvali ministerku spravodlivosti vlády kantónu Luzern Yvonne Schärli zo Švajčiarska a niekoľko ich ďalších odborníkov, aby na troch minikonferenciách - v Bratislave, Spišskej Novej Vsi a v Piešťanoch informovali o skúsenostiach s komunálnej reformy v ich kantóne. Švajčiarsko má, podobne ako Slovensko, priveľa miest a obcí, a neprešlo doteraz, na rozdieľ od väčšiny európskych krajín, municipalizáciou (spájaním menšich obcí do väčších). Väčšinou sa to zdôvodňovalo tým, že Švajčiarsko je bohatá krajina, ktorá si môže dovoliť dotovať takú štruktúru obcí, kde aj tie najmenšie majú právnu a kompetenčnú samostatnosť. Preto viacerých ľudí z oborníckej branže na samosprávu prekvapilo, že aj vo Švajčiarsku už intenzívne rozmýšľajú o komunálnej reforme a hľadajú, podobne ako my, jej vhodné formy.
Ešte väčšie prekvapenie vyvolali vyslanci zo Švajčiarska tým, že sa už viacero rokov usilujú preraziť s projektom municipalizácie a možno povedať, že sa im to darí, ktorý je vo Švajčiarsku veľkostnou štruktúrou obcí skôr atypický, pretože len ich malé percento možno zaradiť do kategórie malých.
Vyberáme niektoré informácie z vystúpenia ministerky kntonálnej vlády Luzern Yvonne Schärli o ich projekte, ktorý dostal meno Obecná reforma 2000+
Východiskový stav kantónu Luzern v roku 1997
Na mape kantónu Luzern v roku 1997 bolo 107 obcí s celkovým počtom obyvateľov okolo 350 000. Z toho 6 % obyvateľov žilo až v 37 obciach, ktorých počet obyvateľov v jednotlivých prípadoch nedosahoval číslo 1000; 43 % obyvateľov žilo v 6 obciach s počtom nad 10 000 obyvateľov.
Predtým, ako prebehla reforma pod názvom Luzern ‚99, hodnotili finančnú situácia v kantóne v porovnaní s inými kantónmi ako ťažkú, rástol deficit obcí a ich zadlženie, kantón patril medzi tie menej atraktívne a trpel finančnými problémami. Komunálna sféra musela čeliť neustále narastajúcemu množstvu a komplexnosti úloh. Nároky mobilného obyvateľstva voči verejnej správe sa však zmenili a vzrástli. Menšie obce narážali na hranice vlastnej štrukturálnej, finančnej a personálnej výkonnosti. Systém finančného vyrovnania v kantóne Luzern sa stal drahším a opieral sa o tradičné alebo komplikované štruktúry. Už sa nedala zabezpečiť požiadavka vytvoriť rovnaké životné podmienky pre všetkých občanov v kantóne.
Naštartovanie reformy
Bolo jasné, že v kantóne Luzern musí dôjsť k zmene. Vláda v roku 1997 pomocou reformy Luzern ‚99 naštartovala rozsiahly reformný projekt a vyslala signál o tom, že štruktúry kantónu plánuje – zvonka i zvnútra – podrobiť rozsiahlej reforme.
Reforma Luzern ‚99 sa týkala tak celého kantónu ako aj jeho jednotlivých obcí. V kantóne sa realizovala reforma správy a úradov a žiadna oblasť neostala bez povšimnutia. Pristúpilo sa k celkovým i k parciálnym privatizáciám a uskutočnili sa fúzie: týkalo sa to súdov, škôl, nemocníc, bánk, poľnohospodárstva, ba vlastne všetkého. Zlučovanie obcí odštartoval projekt Obecná reforma 2000+. Jeho výsledkom mali byť obce s počtom minimálne 3 000 obyvateľov a zníženie celkového počtu obcí v kantóne zo 107 na 60 – 70.
Ciele Obecnej reformy 2000+
V roku 2000 došlo k zavŕšeniu reformy 99. Skutočná štrukturálna reforma v kantóne Luzern však naďalej prebiehala pod názvom Obecná reforma 2000+. Jej sloganom bolo: „Silný kantón potrebuje silné obce“. Táto reforma mala priniesť:
1. Silné obce, ktoré by plnili svoje úlohy autonómne, kompetentne a cenovo výhodne:
Úlohy sa vybavujú na decentrálnej úrovni, tak aby ich bolo možné organizovať optimálne a profesionálne v súlade s miestnymi potrebami. Je jasné, že základnú školu v meste s približne 60 000 obyvateľmi treba organizovať inak, ako v obci s 8 000 obyvateľmi alebo dokonca so 180 obyvateľmi.
2. Úspory docielené pomocou efektívnejšieho využívania prostriedkov na strane väčších poskytovateľov výkonu (min. 3000 obyvateľov pripadajúcich na obec):
Predovšetkým na základe ekonomických úvah boli v uplynulých rokoch stále intenzívnejšie snahy o spoluprácu medzi obcami. Mnohé obce sa združovali v zväzoch zameraných na špecifické úlohy alebo na zmluvnom základe, aby spoločne riešili náročné úlohy resp. úlohy vyžadujúce väčší kapitál. Pri počte 97 obcí preto existuje viac než 300 ďalších zmlúv o spolupráci a korporácií na riešenie obecných úloh. Jednotlivo síce môže ísť o dobré riešenia, celkovo to však vedie k štruktúre maximálne komplikovanej, nákladnej a neprehľadnej.
3. Viac priestoru na politické, finančné a organizačné možnosti pre parlament a obecné úrady:
Menšie obce sa dostávajú pod tlak, lebo stoja veľa peňazí a časť z nich funguje len vďaka tomu, že sú v závese väčších obcí. Okrem toho sú vylúčené z politickej diskusie na vyššej, štátnej úrovni z dôvodu, že im na to chýbajú ľudské zdroje. Ťažko sa dostávajú na politickú scénu medzi obcami na jednej a kantonálnou úrovňou na druhej strane. Obce sa potom delia na obce vyššej a nižšej triedy.
Tri hlavné piliere reformy
Obecná reforma 2000+ spočívala na troch pilieroch:
* Na štrukturálnej reforme - sleduje rozšírenie a zjednodušenie spolupráce prostredníctvom fúzií.
* Na finančnej reforme - pomocou nového a priameho finančného vyrovnania a zrušením nepriamych platieb. Na to bol potrebný nový zákon o finančnom vyrovnaní.
* Na reforme úloh - bolo potrebné oddeliť od seba úlohy kantónu a úlohy obcí. Ten, kto úlohu nariadi a má z nej úžitok, má tiež znášať s ňou súvisiace náklady.
Tu Yvonne Schärli upozornila, že podobné rozčlenenie úloh a zmena finančného vyrovnania sa v súčasnosti vo Švajčiarsku uplatňuje aj na celoštátnej úrovni. Oba tieto procesy by zakrátko mali byť ukončené a do praxe budú uvedené v roku 2008.
Legislatívne úpravy
Reforma obcí si vyžiadala nový právny základ.
V štátnej ústave kantónu Luzern je zakotvená spolupráca medzi kantónom a obcami, ktorá spočíva na partnerskom princípe. Kantón podporuje výkonnosť a hospodárnosť obcí a ich spoluprácu.
V kantóne Luzern bol prijatý nový zákon o finančnom vyrovnaní a pristúpilo sa ku komplexnej revízii zákona o obciach. Bola zameraná na autonómnosť obcí a ich schopnosť samostatne zvládať svoje úlohy a zodpovedá za ne.
Obce však majú stanovené aj určité ohraničenia. Kantón kladie isté minimálne požiadavky na demokratické vedenie ako aj na postupy štátoprávnej a administratívno-technickej povahy. Ich plnenie sa preveruje. Po prvé - raz do roka vykonajú nezávislé osoby z obcí kontrolu účtov. Po druhé - kantón vykonáva dohľad. Takzvané finančné indikátory ďalej umožňujú robiť porovnanie medzi jednotlivými obcami.
Organizácia projektu
Čo sa pri organizácii projektu osvedčilo?
Najvyššie, strategické riadenie projektov Luzern ‚99 a Obecná reforma 2000+ spočívajú na vláde. Táto sa zmocňuje tejto svojej funkcie prostredníctvom výboru, do ktorého delegovala dvoch svojich zástupcov (z ministerstva spravodlivosti a bezpečnosti a z ministerstva financií). O všetkom je vláda permanentne informovaná. Demokratický štátny systém vo Švajčiarsku predpokladá, že takýto veľký projekt reforiem môže byť úspešný len vtedy, ak sa uskutoční v úzkej spolupráci s obcami. Spoluúčasť obcí je zohľadnená v samotnej organizácii projektu. Tu treba pripomenúť, že obce v kantóne Luzern sú organizované v zväze, ktorý zastupuje ich záujmy v kontakte s kantónom a deleguje svojich členov do jednotlivých grémií.
Operatívnu implementáciu riadili odborníci z kantonálnej správy. V pracovných skupinách pre jednotlivé oblasti implementácie, kde sa požadovali odborné znalosti, mali obce svoje paritné zastúpenie. Dôležitým detailom je, že na posilnenie spolupráce medzi kantónom a obcami bol vytvorený nový úrad pre obce, ktorý je v súčasnosti pre obce miestom prvého kontaktu.
Podpora od kantónu
V našom ponímaní štátu, v rámci ktorého existujú autonómne obce, povedala Yvonne Schärli, nie je možné nariadiť fúzie zhora, tie musia vzísť z nižšej úrovne. A tak až doteraz podnet k fúzii vo väčšine prípadov pochádza zo strany konkrétnej obecnej rady. Kantón Luzern však nikdy neprestal zdôrazňovať, že potrebuje silné obce – a teda fúzie.
Kantón na tieto fúzie opakovane ponúka svoju pomoc, a to:
- Metodické a iné poradenstvo. Úlohou úradu pre obce je zabezpečiť rozvoj obcí.
V tejto oblasti pôsobí coach (Bruno Keel, je tu dnes s nami), ktorý je po metodickej i po iných stránkach poradcom obcí pre proces fúzií až do momentu, kým sa neuskutoční hlasovanie o fúzii.
- Práca s verejnosťou. Od samého začiatku bolo jasné, že projekt Obecná reforma 2000+ potrebuje informovanie verejnosti na profesionálnej úrovni. Projekty fúzií sú náročné na prácu i na čas a v značnej miere vyťažujú členov obecných zastupiteľstiev.
Na to sa má uskutočniť hlasovanie. Preto je potrebné, aby bolo obyvateľstvo včas informované o zmysle a účele fúzie.
- Finančná motivácia. Bez finančnej motivácie zo strany kantónu nie je možné uskutočňovať fúzie.
Hodnotenie reformného procesu
Neschodnosti a protirečenia v rámci projektu patria k veci – v demokracii to tak chodí. Projekt, akým je Obecná reforma 2000+, predstavuje mimoriadne intenzívny politický proces, ktorý môže trvať veľa rokov. Tento proces nie vždy prebieha harmonicky. Aj keď existuje istá vízia, na ktorú sa zameriavajú tak vláda ako aj parlament, nie je bezchybná, treba robiť aj niektoré jej nutné úpravy. Aj preto, že poslanci parlamentu zastupujúci svoje regióny chcú byť opätovne zvolení do funkcie a podľa toho aj náležite reagujú. Sú potrebné politické kompromisy.
V prípade Obecnej reformy 2000+ v kantóne Luzern bol smernou hodnotou počet 3 000 obyvateľov pripadajúcich na jednu obec, zámerom bolo zredukovať počet obcí zo 107 na 60. Tiež sa hovorilo o prípadnej možnosti nátlakovej formy. V tomto bode vyvíja činnosť parlament, ktorý celkovo zdieľa víziu vlády, súčasne si však cení aj tradíciu menších obcí a bráni tomu, aby sa vytváral nátlak v prospech fúzie. K tomu treba prirátať obyvateľstvo obcí, ktoré pokladá fúzie v prvom rade za niečo, čo vedie k strate identity a vplyvu ich obce. Na takéto protiklady a neschodnosti sa treba pripraviť, pretože ak chce niekto riadiť taký rozsiahly projekt, akým je obecná reforma, musí sa naučiť žiť s protirečeniami a súčasne vyvíjať stratégie napredovania tohto procesu. Pokiaľ iniciátori reformy nechcú stratiť z očí svoj cieľ, musia byť poriadne vytrvalí. Je potrebné neúnavne pokračovať ďalej a pri každom novom zákone treba zvážiť, či mu neodporuje obsah reformy. Ďalej je potrebné mať pochopenie pre obce, ktoré sa obávajú, že by následkom fúzií mohli prísť o možnosti vlastného vplyvu.
Úspechy reformy
Takto v súčasnosti vyzerá kantón Luzern. Celkové zmeny sú pozitívne. Obecná reforma v kantóne Luzern sa môže pochváliť týmito úspechmi:
- Uskutočnilo sa tu 8 referend o fúzii s pozitívnym výsledkom, počet obcí sa znížil zo 107 na 96 a tento proces sa ešte neskončil.
- Úspešne sme zaviedli nový zákon o finančnom vyrovnaní a zakrátko by malo dôjsť k prerozdeleniu úloh medzi kantónom na jednej a obcami na druhej strane, navyše už máme nový zákon o obciach, ktorý podporuje ciele Obecnej reformy 2000+.
- Podarilo sa nám rozvinúť veľmi dobrú spoluprácu so Združením obcí, čo bolo predpokladom na to, aby sa dali uskutočniť politické ciele projektu.
- Na základe maximálnej vzájomnej zhody tiež prebieha spolupráca medzi obecnými úradmi zaangažovanými v projektoch fúzií.
Dosiahnuté úspechy však neznamennajú, že by neexistoval kritický pohľad na reformu.
...a neúspechy projektu?
Hlasovanie o fúzii bolo v niektorých prípadoch neúspešné. Aké boli ich príčiny, to sa však možno iba domnievať. Tu sú:
- Neprijatie na strane opozície, resp. nedostatočné zapojenie opozície.
- Fúzia ostala predovšetkým (len) vecou príslušného kompetentného úradu, a nie vecou obyvateľstva.
- Opozícia dokázala obyvateľov dôveryhodne presvedčiť o „finančnom zruinovaní“, resp. o hroziacom zániku obce v dôsledku fúzie. (Finančné podrobnosti fúzie sú príliš technicky koncipované a teda je ťažké vysvetliť ich iným, z toho dôvodu častokrát ostáva na obyvateľoch, či uveria v myšlienku fúzii alebo nie.)
- Fúzia bola koncipovaná príliš zoširoka.
- Emočné faktory ako strata identity či demokracie neboli vyvážené výhodami.
Príčina negatívneho výsledku hlasovania nikdy nebýva len jedna. Zámer fúzie je odsúdený na stroskotanie až vtedy, ak nastane súbeh viacerých negatívnych faktorov.
Prečo tak veľa obcí nereagovalo pozitívne?
Zvlášť nás zamestnávala otázka - prečo tak veľa obcí vôbec nenasledovalo výzvu kantónu, ktorý chce vytvoriť silnejšie obce? Aj tu sa naskytajú rôzne odpovede:
- Existujú silné, autonómne obce, ktoré by na základe opodstatnených dôvodov mohli naďalej ostať samostatné.
- Chýba parter či partneri, keďže aj susedná obec či obce sa nachádzajú v podobnej situácii. Ak sa totiž zlúčia dve chudobné obce, ešte to neznamená, že z nich vznikne nová obec, ktorá by bola bohatá.
- Existujú určité topografické dôvody, ktoré fúziu sťažujú a znemožňujú.
- V neposlednom rade - nový zákon o finančnom vyrovnaní dal len možnosť na uskutočnenie obecnej reformy. Súčasne však bráni fúziám, nakoľko finančné vyrovnanie má efekt brzdiaci fúzie.
K tomu treba niekoľko vysvetlení. Časť platieb je viazaná na veľkosť obce. Menším obciam pripadnú vyššie dotácie na jedného obyvateľa. Pokiaľ chcú obce fúzovať, stanú sa väčšími a tým pádom sa zníži výška im pripadajúcich prostriedkov na finančné vyrovnanie. Aby sa zmiernil dopad tejto prekážky, zaviedla sa tzv. „držobnosť“. Voči obciam, ktoré pristúpili k fúzii, sa bude počas 12 rokov pristupovať tak, ako keby neboli fúzovali. Tento nedostatok by sa v dlhšom časovom horizonte mal odstrániť. Zatiaľ sa však nevie, ako dlho potrvá, kým sa to podarí. Nový systém bol zavedený až v roku 2003 a pokiaľ by už teraz bolo potrebné zaviesť nové zásadné zmeny, nebolo by to príliš jednoduché vzhľadom na politickú dohodu.
Závery z doterajšieho uskutočňovania projektu komunálnej reformy v kantóne Luzern:
Na záver Yvonne Schärli zhrnula ich skúsenosti do siedmich bodov:
1. Štrukturálna reforma je vec zdĺhavá, ktorá všetkých zúčastnených oberá o sily. Je ťažké predpovedať jej vývoj, keďže o projektoch fúzií v kantóne Luzern sa definitívne rozhoduje až v rámci referenda.
2. Tento proces potrebuje jasne stanovené ciele, profesionálne plánovanie a riadenie projektu. Predovšetkým je tu potrebná politická obratnosť a vysoká miera transparentnosti. Je potrebné priebežne informovať a zaangažovať politické inštancie. Osoby zodpovedné za projekt sú povinné priebežne sledovať, či zákony/legislatívny program nie sú v protiklade s cieľmi projektu.
3. Nevyhnutná je podpora obcí zo strany kantónu, ktorý vytvára potrebné finančné predpoklady (príspevky na fúziu). Súčasne s tým rešpektuje autonómiu obcí a podporuje ju pomocou know-how, pritom im však dovolí, aby sa sami zmocnili procesu svojej fúzie.
4. Pre reorganizačný proces sú potrebné výsledky. Úspešné prípady fúzií mali rozhodujúci význam pre úspešnosť celého procesu.
5. Kto sa exponuje v procese fúzií, musí byť nezlomný. Exponenti sú v obciach vystavení silnej kritike. Na to, aby obstáli v tomto procese, musia mať pevný chrbát. Fúzie sú sotva možné bez toho, že voči nim zástupcovia obcí zaujali jasné stanovisko.
6. Demokracia u nás znamená, že sa prihliada na vôľu obyvateľov: tí na záver rozhodnú o veci v referende. Ak má zvíťaziť fúzia, je potrebné, aby sa všetci zúčastnení za ňu v plnej miere zasadili. Rovnako potrebné je aj zaangažovanie inak zmýšľajúcich (schválne som sa vyhla výrazu „protivníci“). Fúzie sú záležitosťou, ktorú sprevádzajú silné emócie. Ústrednú úlohou pritom zohráva strach zo straty identity a vplyvu, proti ktorému sa len ťažko možno stavať použitím vecných argumentov. Kto chce vyhrať referendum o fúzii, musí sa pokúsiť odpovedať na tieto obavy.
7. Nie je to tak ďaleko, čo sme úspešne zavŕšili prvé fúzie, preto ešte nebolo možné zhodnotiť tieto skúsenosti. Celkovo však máme dobré skúsenosti. Jednotlivé obce sa nestanú jedným telom a jednou dušou zo dňa na deň, na to je potrebný dlhší proces. Bežný život ľudí sa však po fúzii sotva zmení; ľudia žijú v dedinách (s ich pôvodnými názvami) tak ako predtým. V nových, väčších obciach však lepšie vnímajú svoju spoluúčasť na politike a majú tam dobré podmienky na uplatňovanie svojich politických práv.
(S využitím materiálov M.E.S.A. 10 spracoval –bo-)
Celý článok si môžete prečítať aj tu: http://www.obecnenoviny.sk/
späť
Newsletter